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增值税减税的作用机制及政策完善

2020-07-31 13:56:00 | 来源:《税务研究》2020年第07期 | 作者:杜 爽
  一、引言与文献综述
  税收是政府调控经济运行的重要工具。然而,增值税作为各国普遍征收的税种,其政策的临时调整并未成为各国缓解经济下行压力的常用手段。2008年末,为应对国际金融危机导致的经济增速下滑,英国政府临时下调增值税税率。有评论称,这是一项从未在国内或国外使用过的财政激励措施(Crossleyetal.,2014)。美国财政部原部长劳伦斯 萨默斯认为,有效的财政激励措施应当是及时和有针对性的,并且是暂时的。临时调整增值税政策具有及时性、暂时性。然而,由于增值税的税负可以转嫁,转嫁程度与商品和服务的供需弹性、企业的市场议价能力等息息相关。一般情况下,增值税减税政策的针对性有限。另外,增值税减税具有累退性,与民生相关的商品,如农产品、电力、热力等通常已享受免税待遇或者适用低税率,收入较高的个人在增值税应税商品上的支出相对较多,因而,增值税减税将会使收入相对较高的个人获益更多。
  但在理论上,增值税减税能够通过降低应税商品和服务的价格,增加消费者购买,对经济增长形成支撑。因而,也有观点认为,与只会让高收入者受益的所得税减税相比,增值税减税更能降低低收入者的纳税总额,更有助于刺激需求,复苏经济。并且,降低企业增值税负担可以通过提高生产率或降低结构性失业,提高经济效率;通过改善收入分配,实现公平目标。实践中,有些国家期望通过下调增值税税率,降低商品和服务的价格,促进相应行业的需求、生产和就业扩大。只是,增值税减税效果取决于商品和服务价格实际降低的幅度以及消费者购买增加的程度。而整个过程是市场运行的结果,政府无法对其进行调控,也很难评估减税效果。
  尽管因涉及较多可变因素,几乎不可能将增值税本身的改变与价格、消费、投资、就业或其他改变直接相联系(爱伦 A.泰特,1992),但可以肯定的是,增值税政策通过影响企业的纳税时间、纳税金额,进而对现金流产生影响(Kútnaetal.,2017)。部分增值税政策也会因直接影响企业成本、收入,而影响企业利润水平(Zenoviaetal.,2014)。实证研究也表明,对于负担了部分流转税税负的企业,降低流转税税负可以起到与所得税类似的作用,能够通过降低企业资金使用成本、增加现金流、增加股东注资积极性三个渠道,提升企业绩效。并且,流转税减税后,消费者负担的税收部分会有所降低,消费者能够以较低的价格购买商品,因此,消费者对商品的需求将增加,这也有助于提升企业绩效(向景等,2017)。可以说,流转税的变化能够直接影响企业内部现金流的产生能力,间接影响企业通过外部融资补充现金流的能力,且两个路径相互影响(乔睿蕾等,2016)。
  实际上,不同的增值税减税方式对企业盈利情况的影响路径不尽相同。我国当前增值税的优惠政策类型较多,尤其是2018年以来,为保持经济运行总体平稳、稳中有进,在增值税方面,国家不断出台降低税率、扩大抵扣范围、加计抵减、留抵退税等方面的优惠政策。在我国,从企业角度看,交易价格通常指“含税价格”,而非“不含税价”。“交易价格”通常较为稳定。因此,在一般情况下,增值税的变化首先对供给方而非对购买方产生影响。在这一背景下,明确不同类型增值税优惠政策的运行机制及其可能产生的影响,应成为制定政策前需要明确的重要内容。然而,目前已有研究主要是在增值税转型、营改增等税制改革背景下,分析留抵退税、即征即退等具体政策对个别地区、行业的企业绩效、投资行为等的影响,对各类增值税优惠政策的性质、影响企业的路径等问题的研究较少。全面、系统地分析各类增值税优惠政策的影响路径,对更好地评估减税降费政策效果、优化财政激励政策、促进减税降费政策“提质增效”等具有重要意义。为此,本文将系统分析各类增值税减税方式的作用机制及对企业财务状况的影响路径,并对完善当前增值税减税政策提出建议。
  二、增值税的主要减税方式及其作用机制
  (一)免税
  对于企业而言,免征增值税政策是一把双刃剑。尽管免税能够豁免企业的增值税纳税义务,但同时也意味着,企业不能抵扣对应的进项税额。对于国家整体经济而言,免征增值税政策还可能造成严重的经济扭曲。例如,免税企业会向下游企业转嫁不能抵扣的进项税额,进而产生重复征税;企业为缓解因不能抵扣进项税额而导致的成本上升,采取纵向一体化或自我提供方式;与进行跨境交易适用零税率的企业相比,从事国内交易的企业税负较重,存在税收不公平的问题。可以说,在更多的情况下,增值税免税政策不一定优于降低增值税税率政策。从一般意义上讲,除了对最终销售环节免征增值税外,在之"前的任何一个环节免税,都只是税负在不同环节之"间的转移,可能加重交易的整体税负。
  Ebrilletal.(2001)认为有两种情况适合使用免税政策:一是对产出征税存在困难时。如,对公共部门提供服务难以定价。再如,多数国家对金融服务免税是基于技术上的困难,无法确定金融服务的税基。二是免税可作为一种成本更低和管理更方便的办法时。目前,不同国家引入或者保留的免税项目,多是基于政治上的原因,特别是从社会影响角度进行考虑的结果(Williams,2004)。如,政府对农产品、农药、水泥、客运等免税的目的在于通过影响商品价格,改善收入分配。另外,国际货币基金组织(IMF)建议对与外交官、非政府组织、捐助者资助的项目有关的进口和供应以及与投资相关的激励措施等情况给予免税(Ebrilletal.,2001)。
  (二)进项税抵扣
  增值税是在发票抵扣法下,通过“先征收销项税,后抵扣进项税”的方式实现对最终消费征税。进而,进项税抵扣机制是消除企业所有进项的税负、确保企业的行为不因税收政策而扭曲的关键因素。若政策不允许企业抵扣已承担的进项税,会削弱增值税的公平性及其对经济的中性。但基于财政压力或防范税收风险的需要,各国政府可能会在制定政策时减少或者取消纳税人抵扣进项税的权利。为防止纳税人逃税、造成财政收入损失,许多国家在税法中规定了不可抵扣项目(Williams,2004)。当然,政府也可以通过给予纳税人额外的进项税抵扣权,实现某些经济、社会或其他与收入无关的目标。如日本允许纳税企业对向免税小型企业购买的全额采购成本进行进项税抵扣、我国允许企业从农业生产者购进的农产品按收购价格计算抵扣进项税等,都是政府为解决免税造成的经济扭曲而实施的政策。除计算抵扣外,还有多种与抵扣相关的优惠政策。不同的抵扣政策对企业的影响并不相同。如扩大纳税人进项抵扣范围可降低企业成本、增加企业利润;加计抵减、取消不动产进项税额分期抵扣会增加企业现金流。另外,不动产进项税额一次性抵扣,只是进项税抵扣时间的差异,没有对企业损益产生直接影响。
  值得关注的是,当企业的进项税额大于销项税额时,应纳税额为负。这意味着,企业形成了留抵税额。现实中,当企业对机器、厂房等固定资产的投入大于当期销售额时,容易产生留抵税额。若政府不能及时、足额进行留抵退税,增值税会在某种程度上形成生产企业的负担。进而,新建或者进行扩张、技术升级改造等企业的实际税负可能会更高。还需注意的是,对企业而言,留抵退税能够有效缓解现金流压力,但不会对当期损益产生直接影响。相比之"下,政府实施的即征即退、先征后返等政策具有财政补贴性质,其实质是在企业正常缴纳增值税之"后的财政退库,并不影响增值税计算抵扣链条的完整性。因而,企业收到退还的增值税计入营业外收入,企业利润水平将有所提高。
  (三)注册门槛
  对于规模较小的企业,增值税的遵从成本较高,而其对税收的贡献有限。针对于此,一些国家规定了增值税的注册门槛,即将低于一定营业收入的企业排除在征税范围之"外,类似于我国的小规模纳税人起征点的规定。各国规定增值税注册门槛的标准与范围并不相同,与一国的经济结构、管理能力等因素相关。通常情况下,税务部门可以适时调整注册门槛,以便能保证增值税的适当运作,防止通货膨胀对注册门槛的实际水平产生太大影响(Williams,2004)。
  对于低于注册门槛的企业,尽管其纳税遵从成本降低,但因其退出了增值税的抵扣链条,本身无法抵扣生产购进所包含的进项税,在市场含税交易价格不变的情况下,企业会因成本的增加,利润有所减少。因此,当购进成本相对于营业收入的比重较高、所处行业竞争激烈时,即使企业的营业收入低于注册门槛,其自愿选择成为增值税纳税人的可能性也较大(Lietal.,2019)。可以说,增值税注册门槛的设定是税收收入、征管成本与遵从成本、政策对经济的扭曲三者之"间的平衡(Keenetal.,2004)。相比于其他增值税优惠政策,规定注册门槛是一种折衷办法,既能够降低管理成本,又不会因税收非中性对整个行业产生严重的经济扭曲。
  (四)降低税率
  与其他增值税优惠政策相比,降低税率对企业的直接影响最难判断。不考虑商品服务价格变化会导致供需关系变化时,根据税收归宿理论,在完全竞争的市场中,只有在需求完全有弹性、供给完全无弹性的极端情况下,增值税减税的幅度才与价格降低的幅度相同,减税红利由最终消费者获得,不影响交易链条中间环节企业的损益。通常情况下,由于税负转嫁程度不同,增值税减税将会对交易链条中各企业的财务状况如现金流、经营成本等产生不同程度的影响。对于处于交易链条中间的企业,可能因议价能力较弱、供需弹性均较小等原因,既无法完全向下游企业转嫁销项税负,又要承担上游企业向其转嫁的进项税负。因而,此种情况下,在政府降低增值税税率时,企业销售的含税价格会因税率下降而降低,但购进的含税价格可能未相应减少。此时,尽管降低税率仍会提高企业现金流,但企业会因可抵扣的进项税额减少而成本增加、利润下降。可以说,降低增值税税率产生的政策红利将会由交易链条中哪个环节的企业享受,政策制定者无法准确预测。
  图略
  图1为不同增值税减税方式对企业经营性现金流的影响。总体上看,除特殊情况外,增值税减税政策能够通过减少企业现金流出或者增加现金流入,最终增加企业净现金流入。随着经营性现金流增多,企业资金流动性提高,偿债能力、支付股利能力等会有所增强,筹资、投资情况可能会有所改善,未来获利能力、获现能力将有所提升。
  具体而言,将企业现金流量与资产负债情况相结合可以看到,留抵退税、即征即退政策增加了企业现金流入,其他条件不变的情况下,企业流动资产增加、短期偿债能力增强、财务风险降低;免税、加计抵减、取消不动产进项税额分期抵扣、扩大抵扣范围、提高小规模纳税人起征点政策减少了企业当期现金流出,企业流动负债减少。进而,增值税优惠政策提高了企业净营运资本(净营运资本=流动资产-流动负债),增强了企业资金流动性,改善了企业财务状况。将企业现金流量与企业获利情况相结合可以看到,即征即退政策增加了企业收入、扩大抵扣范围降低了企业成本,企业利润水平提高。而免税政策、提高纳税人起征点政策由于不能抵扣进项税而增加了企业成本,对企业的盈利水平会产生负向影响。留抵退税、加计抵减、取消不动产进项税额分期抵扣政策不会直接影响企业的盈利状况。
  三、我国当前增值税减税政策的完善
  2019年4月1日起,我国将包括制造业等行业16%的增值税税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业10%的增值税税率降至9%,相应调整部分货物服务出口退税率、购进农产品适用的扣除率等;进一步扩大进项税抵扣范围,将旅客运输服务纳入抵扣,并将纳税人取得不动产支付的进项税由分两年抵扣改为一次性全额抵扣;对主营业务为邮政服务、电信服务、现代服务和生活服务的纳税人,按进项税额加计10%抵减应纳税额,2019年10月1日起,进一步将生活性服务业加计抵减比例提高至15%。至此,我国当前实施的增值税优惠政策包括免税、降低税率、留抵退税、即征即退、先征后返、加计抵减、取消不动产进项税额分期抵扣、扩大抵扣范围、提高小规模纳税人起征点等九项,涉及税基式、税率式、税额式三大类税收优惠举措。2019年4~10月,制造业及批发业增值税减税4598.83亿元,减税幅度25.7%,减税规模、力度空前。但由于减税目标不够明确、政策不够完善等原因,增值税减税政策的作用受到制约,部分企业获得感不强。明确各类增值税政策对企业的影响机制,有助于发现问题,进一步有针对性地完善我国增值税减税政策。
  第一,明确增值税减税的政策目标不可或缺。明确减税的政策目标是提高增值税减税针对性的基础。与减免所得税、财产税不同,增值税很难有针对性地减税,且增值税制度的构建遵循中性原则,税收优惠越多,增值税偏离税收中性的程度越大。在这种情况下,如何结合增值税性质、特点,充分发挥增值税减税的作用,需要首先明确增值税的减税目标。政府应制定详细的增值税减税计划表,考虑并明确:减税的目的是在短期内降低商品价格、促进消费,还是增强企业的资金流动性,改善企业财务状况;减税的对象是所有行业,还是部分特殊行业;减税的程度是多少,是否在财政可承受的范围之"内,财政损失与预期收益之"间能否实现平衡;等等问题。只有在明确增值税减税目标的前提下,才能够进一步考虑使用何种政策手段为实现目标服务。
  第二,明确增值税减税政策的作用机制至关重要。明确各类增值税优惠政策的作用机制是提高增值税减税针对性的前提。不同增值税优惠政策对企业财务、经营状况影响存在差异。若期望减轻特定企业增值税负担,降低增值税税率可能不是最为有效的手段。相比之"下,具有财政补贴性质的即征即退、先征后退政策能够直接提高企业的利润水平,效果更加显著。再如,考虑长期财政可持续性,仅将增值税减税政策作为一种暂时激励措施时,除直接减税政策外,采取延长纳税时限等措施也能起到缓解企业当期现金流压力的效果。另外,增量留抵退税政策对促进规模较大的制造业当期生产有积极作用,但与对企业以前年度留抵税额进行退税的政策相比,增量留抵退税是承诺减轻纳税人未来增值税负担的政策,因不会立刻提供流动性,其激励作用可能会受到一定制约。还需注意的是,增值税减税的影响是暂时的,企业、消费者的供需结构都只是短期变化,未来还将恢复至均衡水平,而增值税对商品服务价格的影响较其他税种更加直接,因而,需要为减税政策的实施设置合理的时间段。若经济复苏后,优惠政策仍然持续,通货膨胀的风险将会大大增加,并且也可能因导致企业资本成本、长期利率的上升,而抵消刺激政策对经济产生的积极影响。
  第三,关注特殊事项是更好落实增值税减税政策的关键。在完全竞争市场环境下,商品价格接近于边际成本,销售企业不会支付大量的商品税。相反,寡头垄断会承担较大部分商品税负(Carbonnier,2006)。现实中,大量政策性、非营利性、涉及民生的企业,如供暖、供热、供电等,出于政治、社会因素等,依据降低税率的程度,相应调低了提供的商品和服务的含税价格,然而,上游企业凭借强势地位不一定会降低交易的含税价格,或者价格降低的幅度有限,此时,企业由于生产成本提高,利润水平可能会大幅下降。再如,对于物质投入占总生产投入比重较高的行业,降低税率后,如果进项税额下降的幅度高于销项税额下降幅度,将导致增值税税负上升。此外,为强化企业对减税降费的普遍获得感,针对非营利性、政策性、与民生相关的企业的特殊问题,应通过增加财政补贴,或适当使用免税政策,减少部分纳税人在增值税减税背景下因税制、政策原因等受到的损失。
  第四,与其他税种的协调配合是发挥增值税减税作用的重要保障。不考虑增值税减税对企业利润的影响,降低企业应缴纳增值税将直接减少企业应缴纳的城市维护建设税与教育费附加,使企业所得税税前扣除减少,应纳税所得额增加。假设企业减少1单位应纳增值税,分别按照3%与7%的税费率计算城市维护建设税与教育费附加,企业所得税税前扣除将减少0.1个单位,企业所得税税负将增加0.025个单位,即企业税后利润将下降0.025个单位。尽管多数增值税政策仅直接影响企业现金流,但对盈利能力较强的企业而言,由于企业所得税税前扣除的减少,企业利润反而受到影响。因而,对更注重盈利性的企业,如上市公司等,可考虑使用减免所得税、财产税等优惠政策。另外,基于财政可持续性,若要在降低增值税的同时增加其他税收收入,可考虑提高高收入群体消费商品的税收,如奢侈品的消费税,不应提高所得税的边际税率。因为后者可能会降低纳税人的可支配收入,从而削弱增值税减税的政策效果。
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