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激励企业研发的税收优惠政策的国际经验对比及评析

2020-08-10 | 来源:《税务研究》2020年第07期 | 作者:余宜珂 郭 靖 张再杰 杨 昀 周剑秋
时间:2020-08-10   来源:《税务研究》2020年第07期
作者:余宜珂 郭 靖 张再杰 杨 昀 周剑秋
  研发创新是企业实现长期价值的关键路径,也是国家和地区实现长期可持续发展的关键动力。由于企业研发活动具有投资巨大、项目融资约束高、投资回报不确定等特点,①税收优惠是激励企业积极投入研发创新活动的重要政策手段。研究表明,科学合理的税收优惠政策能够为企业开展研发活动提供稳定的政策指引,帮助企业缓解资金压力、提高风险应对能力,提高企业开展研发活动的积极性。如何更好地发挥税收政策的二次分配作用,让企业创造价值、服务社会的同时,更大力度地投入创新活动,是世界各国需要研究解决的难题。本文将在梳理部分国家相关政策的基础上,针对我国研发激励税收优惠政策中存在的不足提出针对性的政策建议。
  一、发达国家研发税收优惠政策简析
  近年来,科技创新作为企业提高核心竞争力的重要手段,吸引了全世界的广泛关注。各国政府相继出台了形式多样的研发税收优惠政策,以期达到激励企业研发、推动中小企业参与科技研发、吸引创新型人才的政策效果。
  (一)直接优惠与间接优惠并重,与创新链紧密结合
  由于企业研发活动所具有的高风险和高投入的特点,研发税收优惠政策的重点和难点在于如何真正促进企业加大创新投入、切实帮助开展研发活动并创造出科技成果的企业进行成本和风险分摊,在给予企业一定灵活度的同时,又能防止企业进行政策套利,将税收优惠用于与研发创新无关其他经营领域。从国际经验看,主要发达国家研发税收优惠政策的制定发展经历了由单纯倚仗直接优惠到直接优惠与间接优惠并重的历程。直接优惠一般包括定期减免所得税和直接采用低税率等优惠方式,资产加速折旧、费用扣除和亏损结转等则属于间接优惠的范畴。相对而言,直接优惠更注重保证政策赋予企业足够的灵活性,而间接优惠更加注重对创新环节进行细化引导。主要发达国家的研发税收优惠政策是直接优惠与间接优惠方式的有机结合,贴近企业创新链条,激励企业高效创新。
  1.通过直接优惠为研发赋能。资金不足是阻碍企业开展研发活动的主要障碍,在研发过程中企业往往对资金的灵活度有较高要求。各国政府既要通过包括税收在内的一系列机制帮助企业缓解资金压力,同时也要避免企业以研发的名义进行政策套利。主要发达国家大多以企业实际发生的研发费用为基础,根据不同类型企业的发展情况灵活设置优惠方式,给予开展研发活动的企业不同力度的税费优惠。法国规定,除研发费用发生的当年可进行税前扣除外,企业还可以进行研发税后抵免——纳税年度有效研发支出在1亿欧元以内的,可以在应纳税款中抵免30%,超过部分可抵免5%;新的抵免申请人还可在申请前三年依次享受50%、40%、30%的抵免优惠。
  2.通过间接优惠引导企业优化创新流程。实践经验表明,在企业创新的过程中,“政府之"手”加以有效引导,能够帮助企业提高研发创新效率,而通过税收间接优惠,帮助企业更新设备、寻求外部合作、促进企业创新的中间环节提质增效已成为各国普遍做法。美国企业如与高校、研究所、科研部门等联合开展研发活动,可以从应纳税额中直接抵免65%的研发费用。日本政府出台的《增加实验研究费税额抵免制度》等政策规定,与科研机构合作的私营企业为特定目的而进行的研发活动所发生的研发费用的6%可直接抵免公司税,同时这些企业可享受更短的设备折旧期限。
  (二)中小企业税收扶持政策简析
  从全世界范围看,尽管科技巨头依旧是主要科技创新活动的领航者,但中小企业正在成为科技创新的重要生力军。然而,资金不足、融资困难、经营能力较差、抗风险能力较低等亦是中小企业面临的普遍问题。主要发达国家都十分重视通过给予税收优惠的方式提高中小企业开展研发活动的积极性。
  1.以资金扶持为导向。一是相比大企业,中小企业得到的直接优惠更灵活。相比一般企业,各国在制定中小企业税收优惠政策时更注重赋予企业灵活性,直接优惠力度更大。美国将创新型中小企业的资本收益税率减半按14%征收。法国2003年就取消了中小企业缴纳的公司所得税附加税。日本对研发费用超出销售额3%和创业年限在五年以下的中小企业,减收6%的法人税或所得税;日本中小企业提取的改善结构准备金,不计入当年应税所得。二是引导外部资金投资企业。美国联邦政府在二十世纪八十年代出台了《经济复兴税法》,明确将资本利得税税率从49%降低至20%,极大提振了科技领域风险投资基金的发展,各州也先后出台相关税收优惠政策鼓励外部资金投资科创型中小企业。英国也出台了“风险投资计划“(VCS)等优惠政策,允许投资中小企业的资本进行税收减免和抵扣。
  2.通过间接优惠引导企业优化创新流程。相比直接优惠注重对企业整体的扶持,间接优惠更注重对中小企业创新活动的各个环节进行鼓励和引导。与成熟企业相比,中小企业在公司治理、创新管理等方面能力不足,间接优惠政策对中小企业创新流程管理的引导作用更强。同时,由于直接优惠为事后激励,盈利困难的中小企业往往难以享受,而间接优惠则基于创新流程,能够更好地发挥对中小企业研发活动的激励作用。美国中小企业购买的法定使用年限在5年以上的新设备购入价格的10%可直接抵免当年的应纳税款,有效引导中小企业完成设备更新。
  3.简化中小企业纳税流程。针对中小企业单纯注重生产经营,其机构设置和企业管理不够完善,法务、税务等部门尚不健全,发达国家还出台了相关政策对中小企业的纳税流程进行了简化。雇员人数小于25名的美国有限责任公司既可以选择按一般公司的办法缴纳公司所得税,也可以选择按合伙企业办法将利润并入股东的方式缴纳个人所得税,以帮助中小企业有效避免重复纳税。
  (三)人才激励税收政策简析
  人才是企业创新的核心,但领军人才等高端人才在享受现金、股权等企业内部激励政策以及技术专利交易或技术入股带来可观收入的同时,亦将面临高额个人所得税。制定具有针对性的人才激励税收政策能够更好地提高专业人才投入研发活动的积极性,促使人才自身利益与企业长期价值趋于一致。
  1.薪酬及股权激励税收政策以长期价值为导向。发达国家人才薪酬普遍由基本工资、企业福利、绩效奖金、股权激励和分红等多个部分组成,绩效奖金、股权激励与分红是企业员工创新能力的主要体现。股权激励与分红等能够通过将员工利益与公司长期价值有机结合的方式激励员工积极参与研发活动,发达国家部分高新技术企业员工的股权激励甚至超过了绩效奖金激励。薪酬股权税收激励的初衷是在适度征税的同时,不削弱员工参与研发创新的积极性,并尽量避免短期出售行为。以美国为例,如果股票期权的持有人在获得股票一年后卖出,需要缴纳出售价格与执行价格差价15%的资本利得税;如若持有人在获得股票一年内卖出,需按10%~35%的累进税率缴纳工资薪酬个人所得税。由于骨干研发人员的工资薪酬通常较高,个人所得税税率通常高于15%,这一政策事实上鼓励了创新型人才更多着眼于企业长期利益。法国也在二十世纪末出台政策鼓励员工长期持股。此外,以日本和德国为代表的一些国家还通过递延纳税等形式鼓励员工长期持有公司股票。
  2.鼓励技术入股。技术入股是嫁接实验室和市场,将科研院所专家学者及其研究成果柔性引入相关企业的重要机制,也是促进实现技术引领经济发展的重要路径之"一。如何更好地打通技术入股环节也是各国研发税收激励政策需要解决的重点问题。美国企业如以知识产权等财产入股并控制一家公司,则法律上将此行为视作不产生溢价的财产形式转换,而非交易,不产生资本利得,无须缴税。国际通用的另一种激励形式是纳税递延,英国、德国、日本等国均规定以知识产权等无形资产作价换购公司股份的,可在股票再次交易或一个限定的时间段内缴纳资本利得税。同时,英国等一些国家还依据股票价格、期权费等设定了数额不一的税收减免额度。
  二、我国企业研发税收优惠政策的现状和不足
  我国致力建设创新型国家,各级政府高度重视研发创新,研发税收激励政策作为相关配套政策的一部分,力度更是逐年增大、形式日益贴切企业实际,在数十年的探索中形成了一套符合我国发展现状的研发税收激励模式。一是直接优惠力度不断加大。2008年,国家税务总局出台了《企业研究开发费用税前扣除管理办法(试行)》,允许从事国家发改委、科技部所认定的新兴产业的高新技术企业对从事研发活动相关的器材、人力、服务等支出费用进行税前加计扣除。2018年,《财政部税务总局科技部关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》(财税〔2018〕99号)规定企业研发费用加计扣除比例提升至75%,并将适用范围扩大至所有企业。各地也陆续出台多项优惠政策,为符合当地发展导向的企业减免相关税费。《山东省财政厅国家税务总局山东省税务局山东省科学技术厅关于高新技术企业城镇土地使用税有关问题的通知》(鲁财税〔2019〕5号)规定将高新技术企业城镇土地使用税税率降至此前的50%,鼓励创新型企业落地生根。二是纳税服务进步明显。“放管服”改革实施以来,税务机关开展“便民办税春风行动”等多项措施,积极提高纳税服务意识,为纳税人办税提供便利,帮助企业缩短纳税时间、提高办税效率。部分地区税务机关还专门成立工作组深入企业普及税收政策,为企业提供上门服务。
  尽管我国对企业创新的税收优惠力度逐年增大,然而与发达国家相比,仍存在以下不足:
  (一)重形式,轻实质
  税收优惠政策应当激励实际从事研发创新的企业和个人,然而目前我国相关优惠政策重形式、轻实质的问题较为突出:一是企业税收优惠政策过度重“帽子”。大量税收优惠政策的适用对象仅限于被科技部等部门认定为“高新技术企业”的公司,非“高新技术企业”不得享受相关优惠,导致一些具备创新能力的企业难以享受政策优惠。二是激励考核过分偏重专利数量。现有相关激励政策中,基于企业产出专利数量的激励考核数量较多。但是,现有专利申请机制下,企业拥有专利的数量并不能完全代表创新质量,靠专利“灌水”骗取税收优惠的状况时有发生。
  (二)与企业创新链条结合不够紧密
  目前我国相关研发激励税收优惠政策存在与企业创新链条结合不紧密的问题:一是相关税收优惠仍以直接优惠为主,适用范围有限,亏损企业往往难以享受;二是部分地区以是否落户该地区为依据给予企业税收优惠奖励,给部分企业留下了政策套利空间,与政策设计初衷背离;三是间接优惠与创新链条结合不够紧密,尤其是对技术改造、装备升级等与企业实质性创新活动挂钩的环节的激励机制存在欠缺。
  (三)对中小企业创新的扶持力度不足
  尽管我国各级政府已为推动中小企业创新制定了形式各异的税收优惠政策,但不足之"处在于:一是大部分中小企业盈利较低或尚未盈利,基于所得税的直接优惠很难真正惠及中小企业。二是为中小企业提供的纳税服务仍有完善空间。由于我国中小企业数量较多,仍存在部分中小企业在纳税申报、税收优惠政策的解读和运用等方面得不到有效服务的问题。三是部分对于中小企业的税收优惠政策法制保障不健全,可能出现落地实施困难的问题。
  (四)企业人才税收激励力度有限
  我国一些地方政府也意识到了人才对于创新发展的重要性,各地人才争夺如火如荼。然而,不足之"处在于:一是人才税收优惠政策往往更倾向于以“长江学者”“千人计划”为代表的学术型人才,对企业人才激励政策不足,且对企业人才的激励更倾向于企业创业者;二是为个人纳税人提供的税收宣传和政策解读服务范围有限,大量企业员工了解变化较为频繁的税收政策仍存在一定的难度。
  三、国际经验对我国制定研发税收优惠政策的启示
  (一)评价体系应以实质性创新为导向
  针对现行税收优惠政策注重企业类型、专利数量等硬性要求,忽视对企业进行实质性的创新激励和引导的问题,本文认为高新技术企业的评价体系应以实质性创新为导向:一是严格企业评价体系,严格新授予“高新技术企业”的考评体系,对已经授予的要持续跟进监督,建立有序退出机制;二是完善基于专利数量进行激励的税收优惠政策,对申报优惠政策的企业专利实施严格考察管理,重点考察专利质量和专利与企业主营业务之"间的关联性;三是建立基于实质性创新的税收优惠机制,基于企业实质性研发投入、研发人员数量、新产品数量给予优惠政策,不过分依赖是否为“高新技术企业”或专利数量给予税收优惠。
  (二)加深税收优惠政策与创新环节的结合
  相关部门应当注重将税收优惠政策与创新环节结合,从创新流程、创新链条上对企业进行激励和引导。可效仿美、日等国进一步灵活化直接优惠的实施方式,加强间接优惠政策设计,使优惠政策更贴近创新实际、引导性更强。相关部门可进一步优化加速折旧相关政策,鼓励企业创新升级,通过对无形资产作价换股、初创企业投资入股等股权转让环节的特定情况设定不同免征额、递延纳税、费用结转等多种优惠方式,帮助企业缓解研发活动面临的资金压力,消除企业后顾之"忧,帮助企业更好地投入研发活动。
  (三)加大对中小企业的扶持力度
  针对中小企业因资金少、抗风险能力弱、内部管理不规范、未盈利等原因难以享受现有税收优惠的问题,相关部门应当尽快完善针对中小企业的研发税收优惠政策,加大对中小企业的扶持力度:一是贴近中小企业研发创新的实际,加大对企业设备升级、外部合作、融资等环节的税收优惠力度,使从事创新的中小企业真正享受到创新行为的政策激励;二是应进一步强化服务意识,加强对中小企业的纳税服务,帮助中小企业及时掌握政策信息、享受政策优惠;三是要健全法制保障,保证针对中小企业的优惠政策不在执行环节打折扣。
  (四)加强对高科技人才的税收激励力度
  相关部门可采取以下措施解决当前税收优惠政策对企业人才激励不足、服务不够的问题:一是加大对企业一线人才的税收优惠力度并与企业长期价值相结合,适当降低长期持有公司股票期权的企业员工转让股票时适用的个人所得税税率;二是借鉴国际经验,优化技术入股的纳税环节设计,鼓励技术人才尽快完成创新成果转化;三是加强针对个人纳税人的纳税服务,通过互联网、新媒体等多种手段加强税收政策宣传,帮助高科技人才掌握政策信息、享受政策优惠。
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