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冯俏彬:加快建立现代财税制度 进一步提高国家治理能力

2020-09-03 | 来源:新供给经济学论坛 
时间:2020-09-03   来源:新供给经济学论坛

   世界已经进入百年未有之"大变局。为了应对即将到来的巨大外部冲击,必须加快完善我国市场经济体制,增强制度韧性和抗冲击能力。财政作为国家治理的基础与重要支柱,既是社会主义市场经济体制的重要组成部分,也是党的十八大、十九大和十九届二中、三中、四中等历次全会均提出过明确要求的重要改革领域。在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)中,提出“加快建立现代财税制度”,再次表明了这一改革的重要性和迫切性。

  一、现代财政制度折射现代国家的三重关系
  作为庶政之"母,一国财政活动主要包括三个维度:财政收入、财政支出、中央地方财政关系。形象地说,也可以概括为“收钱——分钱——用钱”这三个相互联系的阶段,分别对应着组织收入、预算管理、中央地方财政关系体制这三类主要的财政活动。深层次地,在财政资金流动的表象下,以上三个阶段分别对应着所有现代国家都必须直面和处理好的三重基本关系:国家与社会的关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系。而这,正是国家治理的核心内容。
  (一)财政支出结构折射政府与市场关系
  我们常说,如果你想知道政府在做什么,那就去看看它的财政支出结构。也就是说,财政支出的结构能直观而真切地反映出政府的职能结构。改革开放以来,我国建设和完善社会主义市场经济体制的主线始终是“正确处理政府与市场关系”,内在实质就是转变政府职能。通过调整和优化财政支出结构,就能实质性地驱动和反映政府职能的转变。《意见》指出,要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,有效弥补市场失灵”。这实际上是再一次强调,在社会主义市场经济条件下,政府发挥职能的范围主要是那些市场失灵、失效、失败的领域,如提供公共产品、促进收入再分配、改善信息不对称、反垄断等。当然,在我国的特殊发展阶段,也还包括培育市场和特定产业等方面的功能。所有这一切,都可以在财政支出结构上直观、动态地表现出来,并能够通过调整财政支出结构促进政府职能的优化与提升。
  (二)财政体制折射中央与地方关系
  纵观数千年的中国历史,央地关系始终是我国最重要的基本制度安排之"一。改革开放以来,通过财政体制的调整和优化,“发挥两个积极性”,促使各级地方政府凝神聚力,将兴奋点集中于经济建设和改革开放,是今天我国能成为世界第二大经济体的“中国经验”之"一。放眼未来,在一个较长的时期内,我国政府仍将是推动经济社会发展的主要力量。当前,要调动各级地方政府在促进经济发展、解决不充分不平衡的基本矛盾等方面更好地发挥作用,必要前提之"一就是处理好新时期中央与地方之"间的财政关系。一方面要通过体制调整形成激励地方政府正确行动的财税指挥棒,另一方面也要加快事权与支出责任相匹配的改革,促使地方政府履行好辖区责任,向本地居民提供良好的公共服务。
  (三)税收折射国家与社会关系
  公共财政理论认为,税收是公共产品的价格。财政收入(尤其是税收)因此成为现代社会联结政府与社会、公民的纽带之"一。相对于其他政府与人民之"间的联系,税收这一纽带所具有的经济性使得它居于更加敏感、更加引人关注的位置。通过税收,政府向人民收取了提供社会管理和公共服务的资金,然后再通过财政支出,政府完成了向社会提供管理和公共服务的使命。历史地看,围绕这一过程,一般会进一步生发出人民对于政府的监督、对公共决策的参与、政府信息公开、责任政府建设等一系列崭新的话题,这有利于形成更加健康良好的政府与社会关系,促进我国现代化进程。
  二、近年来我国建设现代财政制度取得的主要进展
  党的十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重要意见》中指出,我国深化财税体制改革的目标是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度”,在其后的有关财税具体方案中,列明了3大类19项具体改革任务。自那以来,我国财税改革步步深入,取得了一系列重大进展。
  (一)现代预算管理制度已经基本建立
  预算制度对应着前文所说的“用钱”的过程。基于财政收入的“公帑”性质,现代预算管理十分强调“全口径、全过程”,即相关管理制度要覆盖所有政府收入、政府支出的每一个环节。通过出台新《预算法》,我国目前已形成了由“四本账”构成的具有中国特色的复式预算体系,基本实现了预算收入的全口径管理。通过引入权责发生制的政府会计制度、深化部门预算改革、大力推行绩效预算、加强财政审计、加大预算公开力度、试行跨周期预算等改革,我国预算全过程管理得以加强,科学性和规范性程度提升、透明度提高、支出结构优化、资金使用效率不断提高。一个与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代预算管理制度已经基本建立起来。特别值得一提的是,近年来,我国在地方债务管理方面成绩斐然,累计置换存量地方政府债务10.9万亿元,化解了经济运行中的一个重大风险。另外通过“开前门”“关后门”“修围墙”等方式,一方面将地方债务纳入预算管理、实行余额和限额管理、出台应急处置预案等,另一方面规范了地方政府的举债方式与渠道,推出地方政府专项债、创新发行方式、优化使用方向等,在努力控制风险的同时,保证了地方政府正常的建设资金需要,维护了宏观经济的稳定运行。
  (二)现代税收制度建设取得重大进展
  税收制度对应着前文所说的“收钱”的过程。近年来,通过持续推进“营改增”以及增值税相关改革,我国税收制度的中性特征显著提升,对优化营商环境做出了积极贡献。资源税和环保税改革,有力地促进了经济结构的转型升级。个人所得税改革实现了从“分类”到“分类+综合”的巨大跨越。特别是近年来实施的大规模的、普惠性的减税降费使宏观税负(税收与GDP之"比)稳中有降,从2013年的18.64%下降至2019年的15.94%。通过实施“金三”以及大力改进税收服务,我国税收的征纳环境显著改善。税收的法治程度明显提升,有望于2020年将现有的各类税收暂行条例全部改为层面更高、约束力更强的正式法律。
  (三)中央与地方财政体制改革“行至半途”
  财政体制对应着前文所说的“分钱”过程,是这一轮财政改革的“牛鼻子”和“硬骨头”。近年来,我国事权划分领域的改革稳妥起步,继外交、国防之"后,基本公共服务、教育、医疗卫生、科技、交通、文化等领域的事权与支出责任划分方案相继出台。收入划分方面,“营改增”之"后,将增值税的中央地方分享比例从75:25调整为五五分成,同时后移消费税的征收环节,逐渐将其改造为中央地方共享税,保障了地方政府正常履职的需要。转移支付制度方面,早在2014年一般转移支付就达到了60%的改革目标,2019年设立共同事权后,这一比例已达到90%。专项转移支付项目个数从2013年的220个压减到目前的21个。不过总体而言,由于改革的难度和涉及面大,这方面的改革才行至半途,亟需深化。
  尽管取得了以下成绩,但目前我国的财税体制距离“建设现代财政制度”的目标要求还有不小的差距。一是中央与地方财政体制改革比较滞后。目前,中央与地方之"间的事权与支出责任的划分方案还未全部完成。中央地方之"间的收入划分方案还没有启动,在减税降费的大背景下,一些地方政府的财政可持续性堪忧。从相当大的程度上讲,事权与支出责任划分已经成为影响现代财政制度建设的主要掣肘因素。二是税制结构调整没有完全到位,间接税占比仍然较大。尽管各方面已形成共识,我国税制改革的方向是逐步由间接税为主转向直接税为主,但是由于种种原因,目前我国税制仍然是以间接税为主。以2019年为例,增值税、消费税、关税等流转税占整个税收的比例仍然在60%以上。三是财政支出结构优化与绩效提升仍在路上,地方政府债务负担沉重仍然是我国经济体系中一个突出的风险点。
  三、加快建立现代财政制度
  财政是国家治理的基础与重要支柱。通过改变收钱、分钱、用钱的模式,就能实质性地改变国家治理的模式,提升国家治理水平。值此重大历史转折之"际,应当以党的十九届四中全会精神为指引,以加快财税改革为抓手,推进国家治理体系和治理能力的现代化。
  (一)优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系
  中央与地方财政关系的改革目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”。所谓权责清晰,就是事权要在中央和地方之"间科学配置,中央事权归中央,地方事权归地方,共同事权由双方共同承担。所谓财力协调,就是在科学配置事权的基础上,财政收入要在中央和地方之"间合理划分。所谓区域均衡,就是基本公共服务逐步实现全国均等。这是一套极其宏大、复杂的制度体系,不仅与国家性质、发展阶段、历史文化传统紧密相连,而且彼此之"间环环相扣,相互制约。根据改革目标,要争取在2020年完成所有主要领域的中央与地方事权与支出责任划分清单,并努力在较长的时间内保持相对稳定。目前,已经完成的有外交、国防、基本公共服务、教育、医疗卫生、科技、交通、文化等领域的事权划分,尚有部分领域需要启动。
  要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权。一般认为,在我国新的发展阶段,事权划分应当有两个方向,一是将那些涉及到全体国民的基本公共服务、跨区域生态环保等事权上收到中央,二是将那些主要面向本地提供的社会管理与公共服务事权下放到各级地方。这都涉及到中央和地方政府职权调整以及随之"而来的财力配置,改革起来难度较大。要基于公共产品的受益范围、信息对称度、管理效率等多个原则,切实调整中央和地方的事权范围,对于建立和完善全国统一市场特别重要的知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护、重大工程等,应当明确为中央事权并将相关的管理机构和人员上划。客观地说,从目前已出台的各领域事权与支出责任划分方案看,各领域的共同事权明显偏多,如不加以调整,很可能使这一重要改革停留在表面。因此,改革中要注意减少并规范共同事权。有一个简单的标准可供判断这一改革到位与否,即中央财政支出占全国财政的比重,一般认为事权划分改革到位后,这一比重应当从现在的15%左右提高到30%左右。
  要尽快启动中央与地方收入划分改革。中央与地方收入划分是一个高度敏感的话题,改革上需要进行精心设计,统筹推进。其基本原则大致可概括为“三个有利于”:有利于调动中央地方两个积极性、有利于促进区域基本公共服务均等化、有利于促进地方高质量发展。从实践层面看,在已经明确增值税“五五分享”、消费税增量归地方的基础上,还是要结合事权划分改革以及相应的财力需求,努力在中央与地方之"间寻求一个可计算、相对稳定、相对明确的制度安排,同时还要防止“中央请客、地方买单”或“地方倒逼中央”的双向道德风险。以所得税为例,除可以继续维持中央与地方之"间6:4的分享格局,另外为了保护税基的完整性,也可考虑改变共享方式,将所得税由现在的收入分享改为税率分享。以25%的企业所得税为例,中央部分的企业所得税税率为15%,地方政府为10%。如此,一方面可以强化地方政府在此税上的获得感,另一方面也有利于保护税基完整,中央、地方均可依据自己的需要或减免、或降低,但均不涉及对方的“蛋糕”。
  (二)完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度
  在预算改革已取得重大进展的基础上,今后一个时期,完善现代预算制度改革方面还可从以下几个方面努力。一是加强“四本帐”之"间的统筹协调。现有的“四本账”只是加强预算管理的第一步,接下来应当在加强“四本账”之"间的统筹上下功夫。要突出一般公共预算在“四本账”中的核心地位,加大一般公共预算对国有资本经营预算、政府性基金预算的统筹力度。社保预算方面,现在每年一般公共预算对其的补贴非常惊人,必须加快社保全国统筹以及国资转划社保的步伐,保证整个国家财政的长期可持续。二是全面实施绩效预算管理。在当前经济下行和减税降费的大背景下,财政收支之"间的缺口正在加大。通过加快落实和实施全面绩效预算管理,有利于挤出资金存量、优化资金增量,提升财政绩效。要提升绩效预算管理的层次,从以“项目”为主提升到“项目+部门”,所有使用财政资金的部门也要“花钱必有效、无效必问责、低效要受罚”。要进一步优化财政支出结构,保持对基础研究、教育、科技、民生等重点领域的投入强度,严格控制一般性支出,对外援助要量力而行。三是建立控制地方隐性债务增长的长效机制。要进一步优化和完善对地方政府政绩考核方式,抑制地方政府过度发展、负债发展的内在冲动。要通过事权与支出责任调整,适当减轻地方政府的支出压力。进一步改革地方债务的发行方式,利用市场力量引导地方政府合理负债。要加快推进权责发生制政府综合财务报告制度改革,健全债务管理长效机制。要强化省级政府的辖区责任,坚决遏制隐性债务增量,妥善化解隐性债务存量。
  (三)深化税收制度改革
  根据现在工作进展,“税收法定”有望于2020年实现,在此基础上,下一步深化税收制度改革的核心是理顺税种关系,加快完善我国地方税体系。从税种的性质看,可明确为地方税的税种主要有:经过改革后的房地产税、资源税、城市维护建设税、车船税、烟叶税等。至于环保税,就理论属性而言并不适合归地方,但考虑到我国当下需要调动地方政府在生态修复、环境保护方面的积极性,因此暂时也可归为地方税。稳妥推进房地产税改革,按“立法先行、充分授权、分步推进”的改革原则,在适当的时候完成房地产税立法,使之"与资源税、环保税一起,形成新时期地方税体系的三大支柱。改革中要注意从“地方收入体系”的角度来综合考量地方财力,平衡好地方税、共享税、税收返还、转移支付等不同地方收入形式之"间的关系,共同打造地方层面事权与财权相匹配的新局面。
  (作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长)
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